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  • 【国企改革︱最新解读!直面难点,强化共识,推进混合所有制改革】
  •     作者:中略咨询    浏览数:1141    时间:2016-8-22
  •   中略视点: 国企员工持股试点意见已出炉,国企混合所有制改革进入了攻坚期。本届政府高度重视国有企业混合所有制改革,将混合所有制经济视作基本经济制度的重要实现形式,指出发展混合所有制经济有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。新一轮国企改革号角吹响以来,各级政府和国有企业对中央提出的混合所有制改革要求快速做出了积极反应。但从实际执行情况看,混合所有制改革的推进远不如政府与市场的预期,面临诸多亟待加快解决的问题。本文直面混合所有制改革的难点和问题,找到突破的路径和办法。




          发展混合所有制经济,关键是要在国有企业改革进程中不断引入非公资本,实现“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”,在企业内部“实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”。 


       目前,国资委已出台国企员工持股试点意见,国有企业改革已经进入到关键阶段,需要调动各方面的积极性,强化改革共识,凝聚改革力量,齐心协力推进改革。混合所有制改革不会一蹴而就,改革进程不可能一帆风顺;我们必须充分认知改革的复杂性,对可能遇到的困难要有所准备;要充分做好混合所有制改革的顶层设计与方案谋划,降低改革进程的不确定性,同时要注意避免将国有企业的混合所有制改革异化成政治运动式改革,确保改革积极稳妥推进。


     


      1发展混合所有制必须进一步解放思想


      一些长期以来形成的固化观念,不利于国有企业推进混合所有制改革。


       一是要转变关于国有经济控制力的观念;国有经济的控制力不单纯体现在股权的全部或绝对持有,通过制度设计,即使不控股,国有资本也可以实现对混合所有制企业的实质控制;尤其是垄断性的中央企业,不应继续依赖垄断特权来维持产业控制力,必须打破垄断,让各类所有制企业通过并购重组来实现混合发展。


       二是要扭转国有企业卖坏不卖好的观念;国有企业应当秉着利益共享、携手进步的理念,在顶层设计所允许的领域,与非公经济全面开展合作,以国资政策优势、要素优势嫁接民资体制机制优势,实现混合所有制企业更快更好发展。


         三是要弱化企业所有制观念,搁置国资、民资的进退争议;应加快弱化甚至取消企业所有制属性区分,以在事实上平等对待各类企业,不再纠结于国有资本与民营资本的进退问题;国有企业应放开手脚与优秀民营企业开展合作,国资监管部门应消除歧视性偏见,避免因监管歧视而阻碍民营资本的正常进入;在混合所有制发展过程中,不仅可以吸纳非公经济参与国有企业改革,也应当允许国有资本投向优秀民营企业,从而推动双向混合发展。


      2应当结合企业情况有针对性地制定混合所有制改革方案


      国有企业以及各种行业本身存在巨大差别,发展混合所有制经济不能搞一刀切。习近平总书记指出,发展混合所有制经济,基本政策已经明确,关键在细则,成败也在细则。混合所有制改革细则制定应当遵循“一企一策”原则,鼓励国有企业按照国有资产监管部门和中央关于混合所有制改革的总体部署和要求,结合企业自身情况,以提高企业运营效率、激发企业活力为出发点,量身打造改革方案,区分轻重缓急,逐步引入非公资本,稳健推进多种所有制经济混合发展。


       去年以来,中央企业、地方国有企业都对混合所有制改革进行了积极探索,纷纷出台了一些改革方案,基本上都体现了“一企一策”的改革思路。如中国石化决定将公司油品销售业务板块进行重组,实现混合所有制经营;国家电网计划向民资敞开大门,基本确定在直流特高压、电动车充换电设施和抽水蓄能电站三个领域推行混合所有制改革;中石油搭建了未动用储量、非常规、油气、管道、炼化和金融板块六个合资合作平台积极推进油气开发的混合所有制改革步伐;中国中冶决定在下属子公司层面上进一步探索推进混合所有制改革;中电投决定吸引民资参股中电投旗下子公司和建设项目;中国铝业鼓励成员单位引进民营资本,吸引职工持股,并允许非国有资本控股。


     


      3将混合所有制改革与国有资本布局调整有机结合


      应将混合所有制改革与国有资本布局调整有机结合,并站在宏观经济稳增长的全局来整体推进混合所有制改革。混合所有制改革是优化国有资本布局的一项具体工作,改革应有利于国有资本布局的优化调整,并最终推动国有资本向优先发展领域的集中。


       应加快明确国有资本的进退领域,并借助混合所有制的发展,实现国有资本从应当退出的领域逐步退出。 改革开放以来,国有资本的分布面虽然仍然很广,但集中度有明显提高。在今后的改革中,应充分利用混合所有制形式,有效发挥国有资本对产业发展的调节作用:在已经高度成熟的传统产业中,应更多发挥非公资本的投资积极性;国有资本可以在尚处于培育期的战略性新兴产业中更多发挥积极作用,或者是在传统产业转型升级的关键技术突破、公共产品与服务提供等方面有所作为。应采取财税政策鼓励民营资本通过混合所有制参与国有资本布局调整改革,推动民营资本投资持续快速增长,确保宏观经济增长不会长时间滑出下限。


      4发展混合所有制经济不能厚此薄彼


      目前的混合所有制改革,更多突出的国有企业的混合所有制改革,也就是强调以国有企业为主体,通过让渡国有企业股权来吸引非公资本参与国有企业经营;而且在实施混合所有制改革的具体项目选择上,往往倾向选择效益差的环节或领域,希望通过非公资本的进入来扭转国有企业的经营困局。这种改革思路,显然是继承了长期以来把国有企业当作是共和国长子、忽视非公资本利益要求的传统理念。


      在新时期继续强调国有企业的共和国长子地位、严格区分国有企业与民营企业的界限,不仅没有意义,而且不利于进一步发展民营经济。在市场经济条件下,不论是国有企业还是民营企业,只要是民族企业,都是国家的脊梁,都是民族产业发展不可或缺的力量。混合所有制改革,不仅仅是为了解决当前国有企业的发展困难,更是着眼于推进各种所有制企业的共同发展。


      新时期发展混合所有制经济,一方面是指国有企业要进一步推进股权多元化,吸纳更多非公资本参与国有企业混合所有制改革,从而优化国有企业公司治理,推动国有企业进一步做大做优做强;另一方面也包括允许国有资本参与民营企业发展,以民营资本为主体形成国民混合的所有制经济形态。


      在更进一步放开民营资本投资准入的基础上,国有企业应当摒弃甩包袱的错误观念,严格按照国有资本产业布局优化思路推进混合所有制改革,而不是简单化的拿出效益不佳的领域与环节来开展混合经营。当前混合所有制改革雷声大雨点小的根源,正是在于国有企业的这一不正确的改革思路;由于项目缺乏吸引力,引致了非公资本的种种顾虑,抑制了非公资本投身国有企业混合所有制改革的热情。


      5推进混合所有制改革必须完善国有资产监管体制机制


      无论是通过混合所有制的形式导致国有资产流失甚至国有经济萎缩和名存实亡,还是在发展混合所有制的过程中导致非公有制经济名不副实或者权益受损,都是错误的,不符合中央精神的。要吸取过去国有企业改革经验和教训,在国有企业混合所有制改革中,全面做好制度安排,防止国有资本因改革而流失。


      面对规模日益增长的各种类型、不同层面的“混合产权”监管需要,国有资产监管机构既要避免管理“越位”,同时又不能“缺位”,因而有必要对国有资产监管机构的组织架构与工作机制进行重大变革,打造更有效、更有为的国有资产监管体系。


      自从改革开放以来,如何防止国有资产流失,一直都是政府、社会公众与学术界密切关注的一个热点话题。为避免国有资产流失,混合所有制改革应当未雨绸缪,审慎规划。


           首先,改革应该有完备的实施方案;各级国有企业应当按照“一企一策”的原则,科学合理制定混合所有制改革的具体落实方案,而且在方案中应全面考虑到改革可能遇到的问题、阻力与风险,并提出相应的应对措施。


      其次,应严格规范国有企业混合所有制改革流程;要汲取过去国有企业改革的经验教训,从流程规范的角度杜绝国有资产流失的灰色空间,包括严格落实国有资产的第三方评估、公开透明国有资产的转让方式与转让过程和建立国有资产流失责任追究制度。


       最后,要根据改革需要完善国有资产监管体系;一方面是要转变国有资产监管理念,加快从企业监管转向资产监管;另一方面是要顺应混合所有制改革所带来的产权链条延伸的需要,完善混合产权监管制度,确保国有资产监管既不越位,又不缺位,从而有效规避因产权链条延伸而产生的国有资产流失风险。


     

       6着力解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足问题


       要充分考虑到民营资本在混合发展中对话语权不足、合作领域发展前景、权益侵害等方面的合理担忧,并采取措施有效解决民营资本因担忧而导致的参与动力不足的问题。


       从根本上消除非公经济对发展混合所有制的担忧,一是要做好宣传工作,让非公企业对国有企业所取得的发展成就与管理进步有更全面的了解。


      二是应当在混合所有制企业中建立健全治理机制与管理制度,根除一股独大的不利影响,确保中小股东的权益不受侵犯。


      三是按照国有资本进退要求,明确制定在混合所有制改革不向非公资本转移控股权的负面清单,以非禁即可的诚意在最大限度上放开非公资本准入。


       四是要制定混合所有制企业中非公资本退出的制度安排、程序与规则,确保非公资本参与方可以按照市场化原则,既能自主决定参与,也能在保障企业正常运行的情况下有序退出。


      五是明确混合所有制企业的市场化属性,剥离原来公有制企业的社会功能,建立行政干预隔离机制。


       六是加快推进国有企业去行政化改革,彻底取消混合所有制企业的行政级别与企业人员的行政身份,完善混合所有制企业业绩考核、薪酬体系与激励约束机制。


       7有计划、按顺序稳步推进混合所有制经济


       国务院国资委应尽快出台国有企业混合所有制改革方案,对改革做出整体与系统安排,同时要避免混合所有制改革成为“走过场”的运动,或者是演变成“为改革而改革”的形式主义。


       国有企业应当按照国有资产监管部门和中央关于混合所有制改革的总体部署和要求,根据企业自身情况,以提高企业运营效率、激发企业活力为出发点,量身打造混合所有制改革方案,区分轻重缓急,逐步引入非公资本,稳健推进多种所有制经济混合发展。


       任何一项改革都是非常复杂而艰巨的工作,期盼改革一帆风顺、一蹴而就,几乎是不可能的事。无论是地方政府还是企业,都应该充分估计到混合所有制改革的困难,既不悲观守成,也不盲目乐观;在设计具体改革方案的时候,应更多结合地方经济环境和企业实际情况,按照循序渐进的原则,合理有序推进国有企业的混合所有制改革。

      (本文来源于《上海证券报》,做部分修改)


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