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  • 【混合所有制如何解决国有企业的“痛点”】
  • 标签:     作者:中略咨询    浏览数:2436    时间:2015/5/4
  • 内容提要:国有企业作为国民经济的重要组成部分,虽然自改革开放以来,随着市场经济体制的逐步确立和完善,非国有经济得以快速发展,国有企业在国民经济中的整体比重不断降低,但是国有企业在一些关系国计民生的重要行业虽然仍居主导地位,国有企业改革是我国整个经济体制改革的中心环节,它不仅涉及微观经济体制的改革,而且涉及宏观经济体制的改革,国有企业的改革势必被各届领导层重视。
  • 混合所有制如何解决国有企业的“痛点”

    文/刘必强(高级顾问)


       国有企业作为国民经济的重要组成部分,虽然自改革开放以来,随着市场经济体制的逐步确立和完善,非国有经济得以快速发展,国有企业在国民经济中的整体比重不断降低,但是国有企业在一些关系国计民生的重要行业虽然仍居主导地位,国有企业改革是我国整个经济体制改革的中心环节,它不仅涉及微观经济体制的改革,而且涉及宏观经济体制的改革,国有企业的改革势必被各届领导层重视。

      国企痛点 

        2014年12月的中央经济工作会议明确提出:“推进国企改革要奔着问题去,以增强企业活力、提高效率为中心,提高国企核心竞争力,建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

          根据上述提到的工作重点及我们进行的多家国企管理咨询项目工作总结来看,国企主要在在以下方面存在痛点:

    第一,法人治理问题

    在目前很多国有企业中,由于国有资本“一股独大”,未形成投资主体多元化和多元投资主体相互监督与制衡的机制,科学合理的法人治理结构还未形成,或者基本形成了治理结构,但是治理机制未形成,治理有效性不足,主要表现在:

    产权不清晰,所有权与经营权没有完全分开来,导致较高的代理成本;

    董事会基本上形同虚设,几乎没有任何实质性权力,独立董事大多是退休官员或其他国企的领导,国资委和组织部都直接越过董事会干预国企;

    监督机制执行不到位:虽然成立监督机构或设立监督岗位,但是监督机构或监督岗位履职责没有落实,这主要是受企业利益格局的影响较大,监督机制不能真正发挥其应有的作用。


    第二,决策机制问题

      国有企业的决策不科学主要体现在:一股独大的全资公司,决策没有约束力,缺乏科学性,企业的走向基本由一人或几个人主导;重大决策企业领导一支笔、一言堂、一人说了算,权力过大又缺失有效监控往往会给企业发展带来灾难。

    近年来,虽然有很多企业制定了“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作等)决策制度,但是还是存在一些问题,主要表现在:

    一是对“三重一大”事项集体决策制度认识不到位:认为实行“三重一大”集体决策制度只是形式需要、表面文章,根本的还是主要领导说了算;造成决策失误也是集体承担责任;由集体决策会降低决策效率,不适应市场经济竞争激烈、复杂多变的形势。

    二是“三重一大”事项决策制度的措施可操作性不够强,制定的相应的意见和办法过于原则化,对“三重一大”事项范围的规定界定不细、过于宽泛,缺少详细内容和具体标准、针对性、操作性不强。

    三是决策程序不规范,操作形式化。

    四是权力过于集中,妨碍了民主决策。

    五是监督不到位,责任追究不力。部分国有企业对“三重一大”集体决策制度执行缺失监督,检验执行效果的手段乏力,大多企业只是将监督停留在口头上,没有明确监督的责任主体和方法,导致制度执行流于形式。对于决策失误造成的问题和后果,有的企业虽然有相关处罚规定和责任追究制度,但追究的力度不够,无法给相关领导人员造成压力。

    归纳起来,决策问题出现主要是以下原因:

    1)党政领导分工与权力配置不科学。

          正是党政领导分工与配置不科学,权利过于集中,导致决策失效,或引发腐败问题。

    2)对决策事项的权限界定与规范不到位 

           比如日前,山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》,党政主要领导不直接分管下列工作:干部人事工作;财务工作;工程建设项目;行政审批;物资采购。藉此限制“一把手”人财物权力,对“一把手”分权将成为权力运行机制的趋势。

            3)决策监督与责任追究机制不健全 

        决策监督与责任监督机制不健全,无法让权力在阳光下运行,也不能把权力关进制度的笼子,这样决策者在进行决策时没有责任压力,势必影响决策的科学性、有效性。

            4)领导任期制及考核机制不科学导致决策短视化

         国企领导一般是组织任命,一般有个任期的问题,并且国资委考核考核上可能注重发展指标,有些领导为了在任期内取得所谓的业绩,采取了短视决策,不顾及企业发展的规律及外部环境,稍有不慎,将会使企业陷入亏损境地。


    第三,约束和激励机制问题

      部分国有企业考核及激励机制设计不合理或没有进行系统设计,导致收入分配不公,职工积极性不高,效率低下。


             为什么混合所有制可以解决国有企业“痛点”


           积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是党的十八届三中全会在国资改革领域的一大亮点。混合所有制不是新话题,甚至是个模糊概念。自十五大报告首次提出“混合所有制”的概念,时隔十六年,混合所有制却再次引起热议,是因为国企改革已经进入“四分离”(两权分离、政企分离、党企分离、社企分离)改革的深水区,而混合所有制有望成为深化国企改革,解决的国企“痛点”的突破口。

         混合所有制之所以可以解决国有企业的“痛点”,是在混合所有制下,企业在如下方面能有很大方面的改进:

    1) 混合所有制是企业法人治理机制的有效性、程序性得到有效的保障

        实行混合所有制改革,在国有资本中引入非公有资本,“尤其是机构资本的加入,有利于改善“一股独大”带来的内部人控制和监管失效等问题。多元产权主体的构成必然要改进董事会结构和决策流程,健全信息披露制度,这些都有利于改善国有企业的公司治理。

    2) 非公有资本的介入,倒逼决策层更加关注企业长期利益和短期利益

         非公有资本的介入,相关权利的分配,势必对企业的科学决策形成倒逼机制,使企业的决策不仅重视短期利益,而且会考虑企业长远、健康、可持续发展。

    3) 高管持股更多是经营层和决策层的自身利益与企业实现了有效的捆绑,弥补了收入分配的不合理和奖惩激励的局限性

    4) 混合所有制是恢复新三会,特别是股东大会作为企业最高决策机构的决策地位,有效阻隔地方行政主管机构的干预的手段。

    5) 进一步推动非公有制经济的发展

      公有制经济与非公有制经济各有长处。公有制经济中的国有经济,在公用事业、基础设施、垄断性行业和包括战略性新兴产业在内的一部分竞争性领域,相对地具有经营规模大、技术实力强、员工素质髙、发展比较早等多方面优势,而非公有制经济则相对具有经营灵活、市场适应度高、竞争力强、投资者人格化程度高等多方面优势。公有制经济与非公有制经济在企业层面相互融合,可以实现优势互补。

         因此,发展混合所有制,对于完善国有企业股东结构、董事会结构、监事会和经理层管理制度以及相互之间的权利制约与监督,促进有效公司治理的形成具有重要作用,这对于改善国有企业绩效、健全约束激励机制,提高国有企业社会形象,进一步促进公有制经济和非公有制经济的发展,实现国有资本与非公有资本的共进共赢等方面具有重要的现实意义。


    如何进行混合所有制改革

    面对混合所有制,国有企业高层的复杂心态---既渴望又害怕;受既得利益的影响,在选择拿来进行混合的业务单元、产业结构,合作模式思考不成熟,总想拿自己不想干,干不好,利润不高、风险不低的产业和资产来合作;同时对如何导入混合所有制,思考不够,顶层安排不够,经验缺乏 。

    民营企业认为,混合所有制对他们来讲不是目前最急迫的选择,甚至还有一些敬而远之,原因不在于是51%还是49%股权的关系,“就是国有企业在这混合所有制里占10%的股权,但如果有强大的政府,这10%的股权也可以否定那90%的股权,所以他们敬而远之。”


    藉此,企业主要通过以下措施推进混合所有制改革:


    一、明确治理结构


    在原始的资本主义企业中,企业所有者和经营者是同一个人,所有权和经营权都由创业者掌控,但随着社会分工、技术进步和专业化生产的发展,企业的所有权与经营权逐步分离,出现了投资者与职业经理的分工与合作,而投资者与企业家的合作是一个逐步优化的过程,这种分工与协作的方式可以有效提高企业运行效率,使企业价值最大化。在这个过程中,会形成股东、董事、监事和经理人员间相互制衡与协调的治理结构(图1)。

    按照现代公司治理要求,董事会是混合所有制企业公司治理的核心,具有最高决策权。董事会(代理人)与股东(委托人)是一种委托代理关系,国有资本和非公有资本作为股东履行出资人义务,董事会代表股东的意志进行科学决策,在公司战略制定、经理人员的选聘和公司治理方面发挥着重要作用,并对股东、债权人、员工和社会公众等利益相关者负责。因此,混合所有制企业的董事会具有决定高层经理人员的聘任、解聘和薪酬水平的权力,形成董事会领导下的经理负责制,明确董事会与经理层之间的关系与职责,对有效开展公司治理具有重要意义。


    二、改变治理流程


    我们经常提到的新加坡淡马锡模式,它作为国有控股公司,集团层面也是一个大股东,但治理有效性和我们的国企却大不相同。其中一个原因就是在治理流程上是“自下而上”,而我们在治理流程上是“自上而下”。淡马锡聘请一位董事,需要先由提名委员会提名,最后财政部要批准,甚至董事长要总统任命,好像比我们还行政化。而我们的国有企业是上面决定好人选,再让董事会、提名委员会通过。这种“自上而下”的流程就使董事会、提名委员会等治理机构和机制全部成为陪衬。事实上,流程改变一下就可以进一步推进改革了。


    三、通过混合所有制改革,分配话语权,规范决策监督机制

    在混合所有制企业中,除了股权结构外还要考虑话语权的分配问题,关键在于应根据股权结构允许非公有资本参与混合所有制企业的公司治理,否则非公有资本就有可能成为纯粹的财务投资者。

    2014年3月,《中国经济周刊》记者问福耀集团董事长曹德旺:“在推进混合所有制改革中,让您参股国有企业,比如中石化、中石油,您会愿意吗?”曹德旺答道:“我没有钱,我也不敢。”“它的本钱太大,我的太小。它说增资,比如增资100亿,我能占多少股份呢?”曹德旺打了个形象的比喻,“你抓一头鲸扔到锅里,叫我撒一把盐巴,我没有那么多钱买盐巴啊。”这十分形象地反映了非国有投资者所担心的投资国有企业后没有话语权而在企业增资或其他重大决策方面“被控制”。

    首先在董事会结构设置上,给予非公有资本参与决策的权限,让非公有资本在董事会中占据一定席位。非公有资本参股公益性或功能性国有企业很大程度上存在国有资本控制非公有资本的风险,为打消非公有资本的疑虑,增强非公有资本参股国有企业的动力,在董事会中应尽可能安排非公有资本的代表,以此保护非公有资本股东的利益。而在竞争性行业中,应该让非公有资本在董事会中占有相对优势,甚至直接参与国有企业的管理。同时,国有资本管理部门也应该给企业的董事会放权,让董事会真正具有对职业经理人的选聘权和薪酬待遇的决定权。

    其次,在经理人员选聘方面,混合所有制企业处于平等和充分竞争的市场环境中,可以在职业经理人市场中选聘企业高管,由董事会决定高层经理人员的选聘,并依据市场规则决定高层经理人员的薪酬和绩效水平。

    最后,除了发挥党组织的监督作用外,还应该根据国有资本和非公有资本的股权结构进一步完善监事会结构。在监事会的设立上应考虑国有资本与非公有资本股权结构的差异,在国有资本控股的混合所有制企业中,应将更多的监督权分配给非公有资本、员工或社会公众,而在国有资本参股的混合所有制企业中,国有资本应该拥有更多的监督权。

            通过混合所有制改革,话语权的有效分配,发挥非公有资本、员工或社会公众的决策、监督作用,避免缺乏科学性及约束力的决策失误,提升企业运营质量。


    四、通过混合资本资本的导入,健全激励约束机制


        国有企业管理层的薪资问题就一直是社会上的敏感、热点问题。如果薪资标准太低,缺乏激励,国企就吸引不来优秀人才。但如果标准订的太高,社会上就会有意见,认为这是“掌勺的私分了大锅饭”,侵占了公共利益。社会上有议论,监管机构很为难, 国有企业管理层也觉得很委屈。积极发展混合所有制经济,将国有企业改革成混合所有制企业,引入非公有资本,通过话语权的有效分配,进而推动激励约束机制的完善,则原先国有企业里存在的激励约束问题,就能够很好的解决。


         通过建立或完善激励约束机制,藉此调动职业经理人员的积极性,可采取“短期薪酬激励+中长期股权激励+精神激励”的组合方式。在激励的同时,应通过国家法律法规、财务制度、公司章程和合同契约对职业经理人进行外部硬性约束。在强化外部约束机制的同时,应以职业经理人的自我道德素质为基础,依靠职业经理人的道德修养来实现自我约束,降低委托风险与监督约束成本。


         当然,在混合所有制的改革过程中,还会存在一些其他问题,比如:政府拿出什么东西来混合?民营资本能占多大比例?混合‘联姻’后会不会受到干预?以及不同所有制文化怎么融合的问题。这些问题同样也是未来国企改革面临的重大课题,需要企业在实践中进行探索解决。


    总之,国有企业混合所有制改革是推动国家产业升级、优化产业结构、提高国有企业竞争力和民营企业活力的重要手段,也是实现经济社会协调发展的重要途径。在混合所有制改革下,国有企业应根据国家对国资改革的要求,规范公司治理结构并完善各项治理机制,探索出适合我国国情的混合所有制公司治理方式。




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